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关于“空心村”的调查报告

发布时间: 2014年06月06日 02:41 来源:
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    严运华 谢松仁

  近年来,随着农村经济社会的发展,我市农村面貌有了很大改善。然而由于村庄规划滞后、农民思想观念陈旧、农民大量外迁等原因,“新屋不断往外建、老房破屋村内留”的空心村(主要指自然村)现象,已逐渐成为当前新农村建设中的突出问题。近日,市农办通过问卷调查、实地走访等形式,对“空心村”问题的现状、原因及对策进行了专题调研。现形成我市“空心村”问题调查报告如下:

  一、“空心村”现状

  我市27个乡镇(办园),789个行政村,全市农业人口127.32万人、实际人口75.76万人。初步统计,目前全市外出务工人员38.01万人,占农村总人口的29.8%;共有农户30.82万户,实际户数24.36万户;共有房屋32.37万间,长期空置2.91万间;人均耕地面积1.29亩,人均宅基地0.14亩。

  农村“空心村”主要有三个特征:一是形成时间短。随着改革开放深入,特别是20世纪90年代后期,农民在解决温饱问题之后,收入逐年增加,农村开始掀起建房高潮,陆续出现破旧房屋闲置,因此真正形成“空心村”时间仅有十多年。二是地域分布散。“空心村”问题涉及全市所有乡镇,占地面积大。三是涉及农民多。据了解一户多宅的农户有 3万多户,户籍在农村但在城里购房并搬迁到城里居住的农户有2万多户,常年在外务工经商且基本不回村居住的农户10多万户。

  二、原因分析

  1. 村庄规划管理滞后。一是宅基地选址的自发性。由于前些年多数村庄没有规划,或者由于村庄规划过于笼统,执法管理力量薄弱,规范管理不到位,农民建房倾向于选用自家承包田附近的宅基地,既缩短耕作半径,方便劳作,又可以占用承包田,以备宽打宽用。二是农村土地产权不明晰。我国宪法规定农村宅基地和自留地、自留山属于集体所有。但属于乡镇、村、组哪一级并没有规定清楚,这就给土地的管理造成很大困难。同时,不少农民抱着“不占白不占、占了也白占”的心理,进一步导致新宅的外扩。三是村庄空置户管理缺乏相应的政策。随着非农化的发展和国家户口政策的逐步放开,很多农户开始移居城镇,但他们大多数不愿放弃在村庄的农宅,形成农宅空置、一户多宅的现象。

  2.村庄基础设施落后,公共设施缺乏。一方面,村内道路多为土路,有的即使修了通组路,但一般较为狭窄,交通不便,而村外临市乡公路,交通便利,从而导致村民沿公路两侧建房。另一方面,村庄的商店、学校、幼儿园多沿公路分散布置,而村内公共设施缺乏,向心力差,从而促进了村民在村庄外围建房。

  3农村保守观念根深蒂固。有的认为落叶总要归根,即使到城镇购新房,也不随意处置乡下老房。有的认为老宅是祖上传下来的产业,属私人财产,外人无权干涉。有的封建迷信思想严重,认为住宅问题事关风水大事,不能随便乱动。有的在乡镇购房,留下原有房屋回村干农活时居住,放农具、粮草等用。有的常年在外经商打工,将老房子留作回乡走亲访友、处理老人后事场地

  三、带来的影响

  1土地严重浪费。农民建新不拆旧,致使土地大量闲置,造成了土地资源的极大浪费。

  2不利于安全。“空心村”的废弃房屋,大都破旧不堪,年久失修,存在很大的安全隐患。

  3影响村容村貌。“空心村”的废弃房屋由于无人居住,无人修缮,无人清理,常沦为村内杂草堆、垃圾堆。环境卫生的“脏、乱、差”,对周围居民的居住环境造成严重影响。

  4可能引发矛盾纠纷。由于“空心村”内的废弃宅基地多年未曾有人使用,邻里之间的土地界限必然会产出模糊。随着农村土地的日益紧张,这些废弃宅基地可能会引发家族内或家族间的矛盾纠纷。

  5阻碍农村经济发展。“空心村”的存在,使农民居住地分散散乱,农村村落分布面积过大,村庄外延拉得过长,增加了农村进行水、电、路等基础设施建设难度,阻碍了农村经济的进一步发展。

  四、对策建议

  “空心村”改造既要坚持规划先行原则,规划新村、改造旧村,又要因地制宜,循序渐进。在治理“空心村”问题上,我市开展了一些尝试和探索。如自2008年起,皂市镇泉堰村以武荆高速公路建设和土地整理为契机,采取统规自建或统规统建的方式,实施村庄集并,全村8个小组21个自然湾改造成三个集中居住区,腾出土地近600亩。此外,杨林街道办事处双剅口村、岳口镇十丰村也开展很好的探索。借鉴这些经验和启示,按照“统筹发展、因地制宜、整合资源、综合整治”的原则,在解决“空心村”问题上,建议采取如下措施:

  1结合土地整理项目,通过民主决策形式,统一流转集体土地。其主要做法:通过申报标准农田建设项目,对农户承包的责任田集中整理,在完成土地整理后,责任田重新分户前,召开村民大会,采用民主决策形式把本村的责任田、自留地、宅基地统一收回村集体,按照现有户籍人口重新调整,对自留地、空闲地、宅基地统一规划。

  2宅基地复垦。一户多宅严重村应大力推行以宅基地复垦来改造“空心村”。在改造前,召开村民(代表)大会讨论决定老屋拆除、宅基地处置等相关事项,形成决议或村规民约,统一收回村内老宅基地,对宅基地实行统一管理、统一规划、统一使用,对地上建筑物进行适当的经济补偿,拆除破旧房屋及附属设施,通过申报宅基地整理项目,由村集体统一管理与安排。

  3加快中心村建设。科学规划中心村、整治村和搬迁村。中心村作为村民搬迁安置的重点,要集中布置村委会、商店、广场、休闲等公共设施,达到三心合一(行政文化中心、商业服务中心、休闲和集会中心),集聚人气,营造活力繁荣的村中心,增强村庄的向心性。搬迁村只拆不建,并规定撤并期限;整治村只允许在符合规划的前提下进行维修和拆建。

  4开展新型农村社区建设。我市皂市镇泉堰村、杨林街道办事处口村、岳口镇十丰村以城市社区建设模式开展新型农村社区建设,既改变了旧的农村面貌、提高农民生活品质,又提高了土地利用率,形成了极大的集聚效应。鼓励有条件的地方,按照城市社区建设管理的理念,统一规划建设具有完善的基础设施、健全的公共服务、有效的组织管理和较强的产业就业支撑的新型农村社区。

  5政府牵头,加强服务。建议成立专门工作机构,负责“空心村”改造工作,出台具体指导意见、政策,并做好业务技术的服务与指导。要严格把握“一户一宅、先拆后建”原则,加强政策法规宣传,提高农民对农村土地的性质、农民审批建房条件、耕地保护、村庄规划的认识,为“空心村”改造营造良好的舆论氛围。

  6加大财政资金扶持力度。从土地出让金收益中提取资金,建立“空心村”改造专项资金,推行项目化管理,对实行宅基地管理“三统一”的进行补贴,专项用于旧房拆除补助、收回宅基地(空闲地、自留地)补助、基础设施配套、退宅还耕工程建设支出。

  (作者系市委副秘书长、市农办主任;市统筹办主任)

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